Lan Xinzhen

Face aux risques de financement pour les entreprises publiques au niveau central (EPNC), la Commission de contrôle et de gestion des biens publics (CCGBP) relevant du Conseil des affaires d'Etat a publié le 27 juin dernier deux documents : « Moyens provisoires pour le contrôle et la gestion des capitaux nationaux d'outre-mer des entreprises publiques au niveau central » et « Moyens provisoires de gestion du droit de propriété nationale à l'extérieur du pays des entreprises publiques au niveau central ».

Le premier document précise que la CCGBP et les EPNC doivent contrôler et gérer les biens publics d'outre-mer, et exige la gestion du financement à l'étranger et la gestion de tous les maillons de la procédure. En un mot, il faudra que les biens publics à l'étranger soient soumis à la fois à la gestion interne et au contrôle externe.

Le deuxième document stipule que les EPNC doivent soumettre à temps à la CCGBP un rapport sur leur système de gestion de droit de propriété nationale à l'étranger, et sur leurs institutions compétentes, et qu'elles doivent contrôler annuellement la manière dont les dispositions du document sont exécutées par leurs filiales. La CCGBP exerce aussi un contrôle par prélèvement là-dessus.

D'après la CCGBP, ces deux documents participent d'une démarche très importante visant à bien s'acquitter de son devoir d'investisseur, à améliorer le système de responsabilité concernant la valeur des biens publics, ainsi qu'à renforcer le contrôle sur les biens publics d'outre-mer. Cette initiative est très importante pour faire des EPNC des entreprises de premier rang mondial à forte compétitivité, et pour accélérer l'internationalisation de leur stratégie de gestion.

Pour empêcher la fuite des biens publics à l'étranger ou la perte de leur statut de holding, la CCGBP stipule que tous les changements de statut de holding doivent recevoir l'approbation de la CCGBP. Ceux qui causeront la perte de capitaux à l'étranger en raison d'une mauvaise gestion seront poursuivis.

Leçon coûteuse

Depuis l'adhésion de la Chine à l'OMC en 2001, les EPNC ont été encouragées à accélérer leurs investissements à l'étranger. La crise financière mondiale en 2008 a servi de catalyseur. Jusqu'à fin 2010, sur 120 EPNC, 100 ont implanté des filiales ou organismes administratifs à l'extérieur du continent de la Chine (y compris Hongkong et Macao), dont le volume des actifs dépasse les quatre billions de yuans, soit un cinquième de la totalité des capitaux de toutes les EPNC.

Par rapport à sa vitesse de financement, la Chine accuse un retard dans la gestion de ses capitaux à l'étranger. Les deux derniers règlements, qui remontent respectivement à 1996 et 1999, ne s'adaptent plus aux nouveaux modes de financement à l'étranger, et encore moins à la surveillance sur les EPNC d'outre-mer, notamment après la fondation de CCGBP en 2003. L'imperfection de la gestion a eu pour résultat une série de pertes dans l'investissement durant ces dernières années.

China Aviation Oil (Singapour) a perdu environ 550 millions de dollars en spéculant sur le marché du pétrole brut à terme. Son ancien PDG, Chen Jiulin, a été condamné à 1 035 jours de prison. Cette année, China Railway Construction a subit une perte de 4,153 milliards de yuans dans son projet de métro léger en Arabie Saoudite. La guerre civile en Libye a affecté une cinquantaine de projets pris en charge par la Chine, dont le montant global s'élève à 18,8 milliards de dollars.

Un rapport de l'Administration nationale des comptes datant du mois de mai a révélé que vers la fin 2009, sur les six projets de gaz et de pétrole d'outre mer pris en charge par le Sinochem Group, la plus grande entreprise chimique chinoise, deux n'ont pas réalisé des bénéfices aussi hauts que prévus, et leur marge brute d'autofinancement a perdu 133 millions de dollars. De plus, les pertes dans les trois autres projets se sont élevées à 15,27 millions de dollars.

« Si les EPNC accroissent nettement leurs capitaux à l'étranger, elles sont parallèlement confrontées à des risques croissants », a indiqué Wang Yong, directeur de la CCGBP.

Wang a également récapitulé les raisons des investissements infructueux de certaines EPNC : choisir des projets trop éloignés de leur business principal, une vitesse d'expansion trop rapide, une absence de talents, de gestion et de fonds satisfaisants, l'imperfection des règlements, le manque de capacité à mesurer les risques, la recherche d'intérêts immédiats, la concurrence mutuellement vicieuse, etc...

« La gestion de ces capitaux était lâche en raison de l'insuffisance de contrôle des risques pour les EPNC, comparée à leur vitesse d'investissement. Plus elles avancent à l'étranger, plus elles doivent renforcer le contrôle des risques », a indiqué Wang.

Améliorer un système imparfait

D'après la CCGBP, ces dernières années, les EPNC accroissent très rapidement leur envergure d'exploitation à l'étranger, en multipliant leurs champs d'activités. Nombre d'entre elles accumulent des expériences fructueuses en procédant à des opérations de capitaux.

Il faut aussi remarquer les maillons faibles dans le contrôle des capitaux. Certaines entreprises n'ont pas mis en place de gestion responsable en raison de l'imperfection de leur système de contrôle interne ; d'autres entreprises, qui ne sont pas sensibilisées aux risques, attachent plus d'importance à l'investissement qu'à la gestion : la sécurité de leurs capitaux n'est donc pas bien garantie.

Pour mieux s'adapter à la nouvelle situation, la CCGBP a élaboré deux documents sur la base de la « Loi sur les bien publics des entreprises de la République populaire de Chine » et des « Règlements provisoires sur le contrôle et la gestion des biens publics des entreprises ».

Selon la CCGBP, ces deux documents, qui définissent concrètement les capitaux nationaux et la gestion des droits de propriété, constituent une bonne innovation en matière de contrôle et de gestion des capitaux nationaux à l'étranger. Dans l'optique de rendre effective la responsabilité, de contrôler strictement les projets d'importance et de régulariser les opérations spéciales, les « Moyens provisoires pour le contrôle et la gestion des capitaux nationaux d'outre-mer des entreprises publiques au niveau central » statuent de façon complète sur le système intéressé des EPNC et sur des opérations spéciales qui peuvent facilement causer des pertes d'investissements d'outre mer, à savoir le portefeuille d'actions individuelles, la gestion des compagnies offshore et la rémunération des expatriés. Quant aux « Moyens provisoires de gestion des droits de propriété nationale des entreprises publiques au niveau central », ce document reste fidèle aux idées directrices de respecter les règlements et de ratifier le moins de projets possible, et insiste sur la combinaison du principe d'appartenance du droit de propriété et du principe de l'applicabilité dans les lieux d'enregistrement. D'après ce document, les entreprises publiques au niveau central sont responsables de leurs capitaux nationaux à l'étranger, une lacune dans la gestion des droits de propriété est ainsi comblée.

« Bien que les EPNC ne cessent d'accroître leur financement à l'étranger, il leur manque depuis toujours des moyens de gestion relativement systématiques pour l'investissement direct ou indirect. L'absence d'un système de contrôle complet rend impossible la prévention des risques de financement notamment dans le domaine financier », a dit Zhang Hanlin, doyen de l'Institut d'études sur l'OMC de l'Université des Relations économiques et commerciales avec l'Etranger.

« Pour régulariser les investissements des EPNC à l'étranger, parer aux éventualités et éviter la fuite des biens publics, le meilleur moyen est de légiférer au plus vite. L'établissement de ces deux documents a pour résultat le renforcement de la gestion du financement de ces entreprises », a-t-il poursuivi.

Gestion des risques

D'après He Liping, professeur à l'Institut de l'industrie et du commerce de l'Ecole normale supérieure de Beijing, les EPNC d'outre-mer doivent s'autogérer d'une manière plus poussée face aux risques éventuels.

« Une structure administrative standardisée au niveau de la personnalité morale et un mécanisme de contrôle interne complet sont deux méthodes nécessaires pour le renforcement de la gestion des risques, et pour rendre efficace la surveillance sur les activités des EPNC d'outre-mer », a indiqué He.

Wang Ying, chercheur à l'Institut recherches du groupe CBN, acquiesce : « A en juger par la situation actuelle, les maisons mères devraient être responsables de la surveillance des capitaux d'outre-mer. Un mécanisme quotidien de gestion du risque devrait être mise en place et perfectionné, et la procédure de prise de décision devrait être régularisée », a-t-elle souligné.

« Bien que la CCGBP ait édicté des modalités, seules les entreprises connaissent leur propre stratégie de développement. Ce que les départements gouvernementaux peuvent faire, c'est de donner des conseils à titre indicatif plutôt que d'imposer trop de contraintes. Sinon, les EPNC auraient tendance à pratiquer le principe du non-agir. Cela serait évidement néfaste aux biens publics », a-t-elle ajouté.

« Les EPNC devraient mettre en place un système d'assurance sur leurs investissements d'outre-mer », a dit Wang Hai, analyste de China Securities Co. Ltd.

« Si les pays d'accueil refusent de compenser la perte de capitaux résultant du taux de change, de la nationalisation et de l'agitation politique, les EPNC pourront réclamer une compensation auprès des compagnies d'assurances », a-t-il continué.

« La Chine devrait profiter du succès des Etats-Unis et du Japon dans l'assurance des investissements d'outre-mer et promouvoir l'établissement des mesures appropriées d'assurance dans ce domaine », a conclu Wang.

Beijing Information